山難搜救與使用者付費之迷思

文／洪振豪

憲法生存權之保障
~~山難搜救與使用者付費之迷思

臺灣的好山好水是吸引國內外遊客的無盡藏，但是問題絕對不是單純吸引人來從事登山健行就好。
作為整體促進觀光的一環，亦為遊客的安全保障，當發生山難時，適當的急難救助十分重要。

自從「張博崴案」創下台灣山難國賠的司法首例，這個判決等於宣告在現行法制上，國家是有搜救義務的，主要憲法依據為生存權保障。然而從政府到民間，主張山難搜救應「使用者付費」的聲音難以忽視。
如果從法理的觀點來看，筆者認為，其實山難搜救「使用者付費」的走向仍有再思考的空間，因為這會涉及到如何看待憲法生存權保障的問題。

國家山難搜救義務之憲法依據
生存權之重要內涵包含國家應積極確保人民生存條件最低限度之權利，即「生命權」保障。這是屬先驗性質的原權，不問何地、何時、何人皆能普遍適用，外國人亦能與本國人同等程度享有。從而人民在我國領域內生命權受威脅時，可要求國家啟動救護機制，而國家於得悉後，即應進行救護，不因在城市鄉村、崇山峻嶺、海邊海域而有不同。

國家基於生命權保障而對人民的救護義務應無例外。即便登山者聲明放棄自己的生命權行使，或登山者嚴格自我要求落實「自我責任」、堅持即便山難危及生命安全亦拒絕政府單位救援而僅願自救或接受社團友人之救助，政府單位並不受其拘束，於知悉登山者狀況，並判斷有急難迫切之時，仍有必要啟動救護機制，進行人命救助。

登山活動的特殊性
生命權保障套用在登山活動時，有進一步細緻化的必要：
1.第三人促請發動搜救為常態
登山者可能受地理上阻隔等因素限制，無法成功對外連繫，因此難以要求「登山者本人」即時提出搜救請求。為周全保障生命權計，應不限制由第三人代為主張權利，例如「留守人」。

實際上，國家可能得悉山難事件之管道有：①登山者自行向政府請求。②第三人應登山者要求代為請求。③第三人自發性請求。④山難管制時間經過未解除留守，第三人促請政府發動搜救。須特別注意的是③的部分。即便國家有發動搜救之義務，且第三人促請發動搜救為常態，但不代表國家須依「毫無根據」的請求發動，其標準不宜過於寬鬆。
2.管制時間經過與山難發生之推定
「在固定的資源下從事、風險來源多且隨時都在、難同步掌握山上隊伍之狀況、狀況嚴重性的判斷需考量時空的阻隔」屬登山活動的特徵。因此，一但隊伍沒在山難管制時間下山通報解除留守，且留守人未能得悉其合理事由時，原則上即應推定隊伍發生待救援的危急狀況。若要等到「顯然立即之危險」發生始發動救助時，通常可能已來不及。為能實質保障生命權，判斷出動救援的標準也不宜過於嚴格。
3.生命權保障無法獨排山難「搜索」
4.搜救義務與大體搬運

在生命權保障之脈絡下，無法導出國家有搬運大體下山之義務。
山難搜救與「使用者付費」
為生命權保障所從事之山難搜救並不適合以「規費」方式使用者付費，理由在於：
1.生命權保障本是國家傳統行政之給付項目
2.登山人口少不必然意謂山難搜救須收取規費
3.生存保障不允許發生「有錢則生，沒錢則死」之情形
4.山難搜救性質與一般規費收取情形不同
一般收取規費，比如駕駛人將車停入公有停車格而產生停車費，性質上近似一種機械式、條件式、不涉入主管機關裁量判斷的過程，範圍具體且明確，利用人清楚知悉所欲利用的國家給付為何，並願意給付其對價。但山難搜救涉及必要性的確認及複雜的人力物力等國家資源之調配，不論是否發動、如何進行等，最終均由國家判斷，申請人並無置喙的餘地。
5.山難搜救與規費法規範格格不入
6.立法政策上的考量及其他事由
當山難搜救之各項目成本已明訂「價格表」，一方面勢必會促使欠缺自我責任認知而有經濟能力的人們「善用」救難資源；另一方面將可能使經濟能力較不佳的人即便面臨急迫危害仍不敢請求國家救援。

◎負面教材：臺中市登山活動管理自治條例第14條
該條文先天錯誤地排除了屬政府單位基於生命權保障應承擔的國家任務，後天再強要獲救者全盤支付所有費用，且支付項目及支付標準等明顯向臺中市政府傾斜，不但是對生命權保障之認識不足，甚或進一步有侵害人民財產權之虞。

如何防止山難搜救資源遭濫用
山難搜救並不適合全面透過使用者付費來抑制濫用，但若未達生命權保障之標準而發動或進行之山難搜救，則可考慮使用者付費。山難搜救是否為生命權保障，可依登山者是否有遭遇「高度危險之虞」加以判斷。依高度危險之虞標準區分「基本款」及「進階款」搜救任務後，即可能針對濫用情形擬定對策：
1.建立山難搜救基本款
2.適當課予登山者協力義務，從根本降低搜救需求之發生
3.就山難搜救進階款適當導入民間資源及使用者付費機制
4.建立審查機制，以及濫用之懲罰
萬能的使用者付費？
生命權保障之原則貫串國家對山難搜救義務之發動與執行，並且原則上並不適合使用者付費。即便待救者是外國人亦同。基於人命救援優先的最高原則，對於何為濫用、何種情形該使用者付費，應從嚴審查，因為這一方面也是普世人道精神的體現。

原文詳見2016年登山研討會論文集
http://taiwanmt.nchu.edu.tw/download/A3-2%E6%B4%AA%E6%8C%AF%E8%B1%AA.pdf

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